民航局發(fā)布《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》 解讀
時(shí)間: 2020-02-03 16:00:04
多年以來(lái)，大疆傳媒的首席執(zhí)行官喬巖一直被一個(gè)問(wèn)題所困擾著：企業(yè)使用無(wú)人駕駛航空器從事航拍活動(dòng)，需要獲得空域管理部門(mén)的批準(zhǔn)，如果嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，批準(zhǔn)條件之一是企業(yè)工商登記營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍要列明“空中拍照”等通用航空飛行活動(dòng)，而此項(xiàng)登記需要依據(jù)行業(yè)管理部門(mén)頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證予以確認(rèn)。最讓他頭疼的是，這樣的經(jīng)營(yíng)許可證并沒(méi)有途徑獲得，即使是從事一些像《航拍中國(guó)》這樣的大型國(guó)家級(jí)航拍項(xiàng)目，都無(wú)法從正規(guī)渠道進(jìn)行申報(bào)。這樣一來(lái)，事實(shí)上企業(yè)一直以“飛行演示”的名義規(guī)避管理，處于被動(dòng)“黑飛”的狀態(tài)。 如今，這個(gè)困擾了喬巖多年的問(wèn)題終于得到解決。在將于今年6月1日起開(kāi)始實(shí)施的《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）中，對(duì)無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)商如何取得經(jīng)營(yíng)許可證等諸多問(wèn)題進(jìn)行了明確，企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)將從此合法合規(guī)?！ M足需要 填補(bǔ)空白 近年來(lái)，我國(guó)無(wú)人駕駛航空器市場(chǎng)增長(zhǎng)迅速，無(wú)人駕駛航空器在農(nóng)業(yè)、電力、測(cè)繪、安防等領(lǐng)域的應(yīng)用日益成熟。據(jù)預(yù)測(cè)，2017-2021年，中國(guó)行業(yè)級(jí)無(wú)人駕駛航空器市場(chǎng)規(guī)模，將以每年30%的速度增長(zhǎng)，并大有在通用航空、貨運(yùn)航空等諸多領(lǐng)域，替代有人駕駛航空器的趨勢(shì)?！ ∨c此同時(shí)，無(wú)人駕駛航空器行業(yè)的飛速興起也帶來(lái)了諸多安全隱患等問(wèn)題。近年來(lái)，民航局在無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行管理上，已經(jīng)和正在采取多項(xiàng)措施，效果逐步顯現(xiàn)，安全形勢(shì)明顯向好。但是，關(guān)于無(wú)人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定始終是一個(gè)空白?！ ￡P(guān)于無(wú)人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)，目前法律雖無(wú)針對(duì)性條款，但可以適用《民航法》第147條第二款“從事經(jīng)營(yíng)性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取通用航空經(jīng)營(yíng)許可證?！倍壳笆┬械摹锻ㄓ煤娇战?jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》第45條第三款明確，“使用民用無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的管理辦法，由民航局另行規(guī)定?！边@使得無(wú)人駕駛航空器的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管問(wèn)題始終沒(méi)有一個(gè)適用的標(biāo)準(zhǔn)?！ 按舜巍掇k法》的制定和發(fā)布，正是填補(bǔ)了這項(xiàng)空白，無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)將有章可依、有據(jù)可查?！泵窈骄诌\(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示?！ ∩鲜鲐?fù)責(zé)人表示，當(dāng)前，越來(lái)越多的無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)商反映其在運(yùn)行過(guò)程中遇到無(wú)法取證的問(wèn)題，并建議民航行業(yè)管理部門(mén)盡早出臺(tái)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定。為滿足企業(yè)運(yùn)營(yíng)的需要，拓展無(wú)人駕駛航空器應(yīng)用的服務(wù)領(lǐng)域，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，民航局發(fā)布《辦法》，可以讓更多的無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)企業(yè)得以合法運(yùn)轉(zhuǎn)?！ 靶乱?guī)的出臺(tái)，對(duì)從事航拍的用戶(hù)來(lái)說(shuō)是一件大好事，不僅可以規(guī)范航拍市場(chǎng)，也是促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障?！眴處r說(shuō)?！ I(yè)內(nèi)專(zhuān)家分析，《辦法》的發(fā)布反映了民用無(wú)人駕駛航空器市場(chǎng)發(fā)展的需求，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)民用無(wú)人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理法規(guī)制度建設(shè)邁出了第一步，將有利于建立有序的無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，為今后民用無(wú)人駕駛航空器開(kāi)展合法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！ V州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授羅亮生認(rèn)為，《辦法》在一定程度上為政府相關(guān)部門(mén)及無(wú)人駕駛航空器企業(yè)提供了作業(yè)空域等服務(wù)的法律依據(jù)，為政府對(duì)無(wú)人駕駛航空器分類(lèi)分級(jí)管理提供了決策依據(jù)，以疏導(dǎo)和控制相結(jié)合的方式，改變了現(xiàn)在個(gè)別地方一味禁飛的現(xiàn)象。特別是此次發(fā)布的《辦法》與此前民航局出臺(tái)的無(wú)人駕駛航空器空中交通管理、飛行員資質(zhì)管理等規(guī)定將構(gòu)成無(wú)人駕駛航空器作業(yè)飛行科學(xué)管理體系，更加有利于規(guī)范無(wú)人駕駛航空器的運(yùn)營(yíng)管理，充分發(fā)揮無(wú)人駕駛航空器在各行各業(yè)的應(yīng)用，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 條件放寬 程序簡(jiǎn)化 《辦法》只有3章20條，并對(duì)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了大幅簡(jiǎn)化，由傳統(tǒng)有人駕駛航空器設(shè)定的10項(xiàng)減少為作業(yè)類(lèi)3項(xiàng)，培訓(xùn)類(lèi)4項(xiàng)，僅保留企業(yè)法人、經(jīng)實(shí)名登記的無(wú)人駕駛航空器、經(jīng)認(rèn)證的培訓(xùn)能力（培訓(xùn)類(lèi)）和地面第三人責(zé)任險(xiǎn)等基本許可條件。對(duì)企業(yè)所有航空器的要求，也由2架減少為1架，并對(duì)250克以下無(wú)人駕駛航空器作了許可準(zhǔn)入豁免?！ 俺跗趯?duì)無(wú)人駕駛航空器的管理設(shè)計(jì)，很多是參照有人駕駛航空器的管理模式，導(dǎo)致有些經(jīng)營(yíng)手續(xù)比較繁瑣。這一次不同，可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)廣泛的征詢(xún)意見(jiàn)，幾易其稿，此次發(fā)布的《辦法》已經(jīng)極盡簡(jiǎn)化了?！泵窈骄诌\(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為使無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理更有針對(duì)性，更方便無(wú)人駕駛航空器企業(yè)，民航局從用戶(hù)角度出發(fā)，堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，基于“分類(lèi)管理”原則，近幾年一直在嘗試把無(wú)人駕駛航空器相關(guān)規(guī)定從其他規(guī)章中分離出來(lái)，盡可能地降低門(mén)檻、簡(jiǎn)化內(nèi)容、減少程序、方便用戶(hù)?！ ≌缭撠?fù)責(zé)人所言，在放寬準(zhǔn)入條件的同時(shí)，《辦法》還對(duì)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證的申報(bào)程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化。針對(duì)無(wú)人駕駛航空器企業(yè)小、散、多的特點(diǎn)，民航局專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)了“民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證管理系統(tǒng)”，完全可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可證的在線申請(qǐng)、在線受理、在線審核、在線頒證。許可部門(mén)須在20日內(nèi)完成審查后，作出許可決定，準(zhǔn)予許可的，申請(qǐng)人可在線下載并打印“電子經(jīng)營(yíng)許可證”，不予許可的，申請(qǐng)人可在線查詢(xún)?cè)?。申?qǐng)人和管理部門(mén)全程背靠背、無(wú)紙化?！ ∮绕渲档靡惶岬氖?，《辦法》中對(duì)持有經(jīng)營(yíng)許可證的無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管模式進(jìn)行了明確。按照《辦法》，管理部門(mén)對(duì)企業(yè)將實(shí)行誠(chéng)信管理，具體來(lái)說(shuō)，監(jiān)管方式將實(shí)現(xiàn)由“盯人、盯企業(yè)”到“盯系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)變——通過(guò)無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)企業(yè)在線報(bào)送企業(yè)基本信息和作業(yè)信息，及時(shí)了解無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況、作業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律以及存在的問(wèn)題?！ 斑@種在現(xiàn)有法律所能允許的最大范圍內(nèi)簡(jiǎn)化程序、手續(xù)，并利用信息化手段便利行政相對(duì)人在線提交申請(qǐng)的做法，讓老百姓可以不出門(mén)就能夠辦理申請(qǐng)，有效平衡了政府的監(jiān)管職責(zé)，充分考慮到了監(jiān)管對(duì)象特征和需求，讓老百姓容易理解，便于實(shí)施，是一種非常值得稱(chēng)道的做法?！睙o(wú)人系統(tǒng)規(guī)則制定聯(lián)合體（JARUS）副主席，北京航空航天大學(xué)航空法律和標(biāo)準(zhǔn)研究所所長(zhǎng)劉浩告訴記者，他所在的團(tuán)隊(duì)曾針對(duì)《辦法（征求意見(jiàn)稿）》中超出現(xiàn)行立法所允許限度開(kāi)展改革的內(nèi)容提出了建議，民航局運(yùn)輸司相關(guān)人員與其進(jìn)行了面對(duì)面的充分溝通，并充分吸收了他們的建議。“這種開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)和民主立法的舉措，讓我們從一個(gè)側(cè)面感受到了民航立法改革完善一直在持續(xù)推進(jìn)。” 極盡簡(jiǎn)化的條件和程序也收獲了相關(guān)企業(yè)的大量點(diǎn)贊。大疆創(chuàng)新科技有限公司副總裁徐華斌認(rèn)為，《辦法》充分考慮了無(wú)人駕駛航空器的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，簡(jiǎn)化了很多前置條件和流程，這對(duì)行業(yè)發(fā)展非常有利。中國(guó)電科特種飛機(jī)市場(chǎng)部劉超也表示，無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可準(zhǔn)入條件的大幅簡(jiǎn)化，必將有力促進(jìn)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康、有序發(fā)展?！ 》诸?lèi)管理 不斷完善 事實(shí)上，早在去年8月，民航局就發(fā)布了《辦法（征求意見(jiàn)稿）》，一經(jīng)發(fā)布立刻在行業(yè)內(nèi)引起了廣泛熱議，有人積極支持，也有人對(duì)該《辦法》提出了一些質(zhì)疑，其中比較典型的就是認(rèn)為《辦法》與民航局去年5月發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》的內(nèi)容大體一致，《辦法》實(shí)施后，意味著企業(yè)又需要向民航局重復(fù)注冊(cè)之前注冊(cè)過(guò)的內(nèi)容，從而增加了企業(yè)申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)的負(fù)擔(dān)，使得原本就很棘手的無(wú)人駕駛航空器監(jiān)管問(wèn)題變得更加復(fù)雜。 面對(duì)這樣的質(zhì)疑，民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可管理與實(shí)名登記管理并不是一回事，兩者性質(zhì)不同、管理依據(jù)不同、目的和效果也均不同?！ ≡撠?fù)責(zé)人解釋說(shuō)，無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可是依據(jù)《民航法》設(shè)立的一項(xiàng)行政許可，屬于經(jīng)濟(jì)范疇，目的在于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范市場(chǎng)主體行為；而無(wú)人駕駛航空器實(shí)名登記是滿足特定時(shí)期的管理需要所采取的一項(xiàng)行政管理措施，屬于社會(huì)范疇，主要目的在于采集信息?！ 傲硗?，兩者是行政管理鏈條上的兩個(gè)環(huán)節(jié)，并不重復(fù)。”上述負(fù)責(zé)人用機(jī)動(dòng)車(chē)的管理方式做類(lèi)比給記者舉了個(gè)例子：“任何機(jī)動(dòng)車(chē)上路都需要取得行駛證，但若要成為營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，在取得行駛證以后，還需要申請(qǐng)取得道路運(yùn)輸證。無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行實(shí)名登記僅僅是獲得無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可的一個(gè)必要條件，而非充分條件，有了經(jīng)營(yíng)許可證的無(wú)人駕駛航空器企業(yè)才能開(kāi)展無(wú)人駕駛航空器的經(jīng)營(yíng)飛行活動(dòng)?！薄 锻ㄓ煤娇战?jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》包括4類(lèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，即載客類(lèi)、載貨類(lèi)、培訓(xùn)類(lèi)和作業(yè)類(lèi)，而此次發(fā)布的《辦法》僅適用作業(yè)類(lèi)和培訓(xùn)類(lèi)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不包括載客和載貨類(lèi)，這是為什么？今后民航局是否有計(jì)劃出臺(tái)包括所有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的總體管理辦法？ 對(duì)于這一業(yè)內(nèi)普遍關(guān)注的問(wèn)題，上述負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，由于無(wú)人駕駛航空器從事通用航空的情形比較復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同，并且存在一定的不確定性，因此此次發(fā)布的《辦法》并未將載客和載貨類(lèi)囊括在內(nèi)?！ 榱藵M足載貨類(lèi)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際需要，民航局于去年8月和12月分別專(zhuān)門(mén)批復(fù)了江西和陜西兩個(gè)無(wú)人駕駛航空器從事物流配送的運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，旨在探索出符合無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行特點(diǎn)的、有針對(duì)性的管理模式和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快制定相關(guān)運(yùn)營(yíng)和安全管控標(biāo)準(zhǔn)，固化試點(diǎn)成果，輸出中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和管理模式。同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法，完善無(wú)人駕駛航空器管理的法規(guī)體系?！ 皩脮r(shí)，我們會(huì)評(píng)估載貨類(lèi)與《辦法》相關(guān)條款的匹配度，決定是否在同一部規(guī)章中予以規(guī)范?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人如是說(shuō)。附件：P020180409336678475193.pdf