多年以來，大疆傳媒的首席執(zhí)行官喬巖一直被一個(gè)問題所困擾著：企業(yè)使用無人駕駛航空器從事航拍活動(dòng)，需要獲得空域管理部門的批準(zhǔn)，如果嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，批準(zhǔn)條件之一是企業(yè)工商登記營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍要列明“空中拍照”等通用航空飛行活動(dòng)，而此項(xiàng)登記需要依據(jù)行業(yè)管理部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證予以確認(rèn)。最讓他頭疼的是，這樣的經(jīng)營許可證并沒有途徑獲得，即使是從事一些像《航拍中國》這樣的大型國家級(jí)航拍項(xiàng)目，都無法從正規(guī)渠道進(jìn)行申報(bào)。這樣一來，事實(shí)上企業(yè)一直以“飛行演示”的名義規(guī)避管理，處于被動(dòng)“黑飛”的狀態(tài)。

　　如今，這個(gè)困擾了喬巖多年的問題終于得到解決。在將于今年6月1日起開始實(shí)施的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動(dòng)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中，對無人駕駛航空器運(yùn)營商如何取得經(jīng)營許可證等諸多問題進(jìn)行了明確，企業(yè)從事經(jīng)營性飛行活動(dòng)將從此合法合規(guī)。

　　滿足需要 填補(bǔ)空白

　　近年來，我國無人駕駛航空器市場增長迅速，無人駕駛航空器在農(nóng)業(yè)、電力、測繪、安防等領(lǐng)域的應(yīng)用日益成熟。據(jù)預(yù)測，2017-2021年，中國行業(yè)級(jí)無人駕駛航空器市場規(guī)模，將以每年30%的速度增長，并大有在通用航空、貨運(yùn)航空等諸多領(lǐng)域，替代有人駕駛航空器的趨勢。

　　與此同時(shí)，無人駕駛航空器行業(yè)的飛速興起也帶來了諸多安全隱患等問題。近年來，民航局在無人駕駛航空器運(yùn)行管理上，已經(jīng)和正在采取多項(xiàng)措施，效果逐步顯現(xiàn)，安全形勢明顯向好。但是，關(guān)于無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定始終是一個(gè)空白。

　　關(guān)于無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動(dòng)，目前法律雖無針對性條款，但可以適用《民航法》第147條第二款“從事經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門申請領(lǐng)取通用航空經(jīng)營許可證。”而目前施行的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》第45條第三款明確，“使用民用無人駕駛航空器進(jìn)行經(jīng)營性通用航空活動(dòng)的管理辦法，由民航局另行規(guī)定?！边@使得無人駕駛航空器的運(yùn)營監(jiān)管問題始終沒有一個(gè)適用的標(biāo)準(zhǔn)。

　　“此次《辦法》的制定和發(fā)布，正是填補(bǔ)了這項(xiàng)空白，無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動(dòng)將有章可依、有據(jù)可查?！泵窈骄诌\(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　上述負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前，越來越多的無人駕駛航空器運(yùn)營商反映其在運(yùn)行過程中遇到無法取證的問題，并建議民航行業(yè)管理部門盡早出臺(tái)無人駕駛航空器經(jīng)營許可管理規(guī)定。為滿足企業(yè)運(yùn)營的需要，拓展無人駕駛航空器應(yīng)用的服務(wù)領(lǐng)域，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，民航局發(fā)布《辦法》，可以讓更多的無人駕駛航空器經(jīng)營企業(yè)得以合法運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　“新規(guī)的出臺(tái)，對從事航拍的用戶來說是一件大好事，不僅可以規(guī)范航拍市場，也是促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障?！眴處r說。

　　業(yè)內(nèi)專家分析，《辦法》的發(fā)布反映了民用無人駕駛航空器市場發(fā)展的需求，標(biāo)志著國內(nèi)民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動(dòng)管理法規(guī)制度建設(shè)邁出了第一步，將有利于建立有序的無人駕駛航空器經(jīng)營監(jiān)管機(jī)制，為今后民用無人駕駛航空器開展合法合規(guī)的經(jīng)營性飛行活動(dòng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授羅亮生認(rèn)為，《辦法》在一定程度上為政府相關(guān)部門及無人駕駛航空器企業(yè)提供了作業(yè)空域等服務(wù)的法律依據(jù)，為政府對無人駕駛航空器分類分級(jí)管理提供了決策依據(jù)，以疏導(dǎo)和控制相結(jié)合的方式，改變了現(xiàn)在個(gè)別地方一味禁飛的現(xiàn)象。特別是此次發(fā)布的《辦法》與此前民航局出臺(tái)的無人駕駛航空器空中交通管理、飛行員資質(zhì)管理等規(guī)定將構(gòu)成無人駕駛航空器作業(yè)飛行科學(xué)管理體系，更加有利于規(guī)范無人駕駛航空器的運(yùn)營管理，充分發(fā)揮無人駕駛航空器在各行各業(yè)的應(yīng)用，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　條件放寬 程序簡化

　　《辦法》只有3章20條，并對無人駕駛航空器經(jīng)營許可的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了大幅簡化，由傳統(tǒng)有人駕駛航空器設(shè)定的10項(xiàng)減少為作業(yè)類3項(xiàng)，培訓(xùn)類4項(xiàng)，僅保留企業(yè)法人、經(jīng)實(shí)名登記的無人駕駛航空器、經(jīng)認(rèn)證的培訓(xùn)能力（培訓(xùn)類）和地面第三人責(zé)任險(xiǎn)等基本許可條件。對企業(yè)所有航空器的要求，也由2架減少為1架，并對250克以下無人駕駛航空器作了許可準(zhǔn)入豁免。

　　“初期對無人駕駛航空器的管理設(shè)計(jì)，很多是參照有人駕駛航空器的管理模式，導(dǎo)致有些經(jīng)營手續(xù)比較繁瑣。這一次不同，可以說，經(jīng)過廣泛的征詢意見，幾易其稿，此次發(fā)布的《辦法》已經(jīng)極盡簡化了?！泵窈骄诌\(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為使無人駕駛航空器經(jīng)營活動(dòng)管理更有針對性，更方便無人駕駛航空器企業(yè)，民航局從用戶角度出發(fā)，堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，基于“分類管理”原則，近幾年一直在嘗試把無人駕駛航空器相關(guān)規(guī)定從其他規(guī)章中分離出來，盡可能地降低門檻、簡化內(nèi)容、減少程序、方便用戶。

　　正如該負(fù)責(zé)人所言，在放寬準(zhǔn)入條件的同時(shí)，《辦法》還對無人駕駛航空器經(jīng)營許可證的申報(bào)程序進(jìn)行了簡化。針對無人駕駛航空器企業(yè)小、散、多的特點(diǎn)，民航局專門開發(fā)了“民用無人駕駛航空器經(jīng)營許可證管理系統(tǒng)”，完全可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營許可證的在線申請、在線受理、在線審核、在線頒證。許可部門須在20日內(nèi)完成審查后，作出許可決定，準(zhǔn)予許可的，申請人可在線下載并打印“電子經(jīng)營許可證”，不予許可的，申請人可在線查詢原因。申請人和管理部門全程背靠背、無紙化。

　　尤其值得一提的是，《辦法》中對持有經(jīng)營許可證的無人駕駛航空器運(yùn)營企業(yè)的監(jiān)管模式進(jìn)行了明確。按照《辦法》，管理部門對企業(yè)將實(shí)行誠信管理，具體來說，監(jiān)管方式將實(shí)現(xiàn)由“盯人、盯企業(yè)”到“盯系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)變——通過無人駕駛航空器運(yùn)營企業(yè)在線報(bào)送企業(yè)基本信息和作業(yè)信息，及時(shí)了解無人駕駛航空器運(yùn)營行業(yè)的經(jīng)營情況、作業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律以及存在的問題。

　　“這種在現(xiàn)有法律所能允許的最大范圍內(nèi)簡化程序、手續(xù)，并利用信息化手段便利行政相對人在線提交申請的做法，讓老百姓可以不出門就能夠辦理申請，有效平衡了政府的監(jiān)管職責(zé)，充分考慮到了監(jiān)管對象特征和需求，讓老百姓容易理解，便于實(shí)施，是一種非常值得稱道的做法?！睙o人系統(tǒng)規(guī)則制定聯(lián)合體（JARUS）副主席，北京航空航天大學(xué)航空法律和標(biāo)準(zhǔn)研究所所長劉浩告訴記者，他所在的團(tuán)隊(duì)曾針對《辦法（征求意見稿）》中超出現(xiàn)行立法所允許限度開展改革的內(nèi)容提出了建議，民航局運(yùn)輸司相關(guān)人員與其進(jìn)行了面對面的充分溝通，并充分吸收了他們的建議?！斑@種開門立法、科學(xué)和民主立法的舉措，讓我們從一個(gè)側(cè)面感受到了民航立法改革完善一直在持續(xù)推進(jìn)?！?/p>

　　極盡簡化的條件和程序也收獲了相關(guān)企業(yè)的大量點(diǎn)贊。大疆創(chuàng)新科技有限公司副總裁徐華斌認(rèn)為，《辦法》充分考慮了無人駕駛航空器的運(yùn)營特點(diǎn)，簡化了很多前置條件和流程，這對行業(yè)發(fā)展非常有利。中國電科特種飛機(jī)市場部劉超也表示，無人駕駛航空器經(jīng)營許可準(zhǔn)入條件的大幅簡化，必將有力促進(jìn)無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康、有序發(fā)展。

　　分類管理 不斷完善

　　事實(shí)上，早在去年8月，民航局就發(fā)布了《辦法（征求意見稿）》，一經(jīng)發(fā)布立刻在行業(yè)內(nèi)引起了廣泛熱議，有人積極支持，也有人對該《辦法》提出了一些質(zhì)疑，其中比較典型的就是認(rèn)為《辦法》與民航局去年5月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》的內(nèi)容大體一致，《辦法》實(shí)施后，意味著企業(yè)又需要向民航局重復(fù)注冊之前注冊過的內(nèi)容，從而增加了企業(yè)申請運(yùn)營的負(fù)擔(dān)，使得原本就很棘手的無人駕駛航空器監(jiān)管問題變得更加復(fù)雜。

　　面對這樣的質(zhì)疑，民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，無人駕駛航空器經(jīng)營許可管理與實(shí)名登記管理并不是一回事，兩者性質(zhì)不同、管理依據(jù)不同、目的和效果也均不同。

　　該負(fù)責(zé)人解釋說，無人駕駛航空器經(jīng)營許可是依據(jù)《民航法》設(shè)立的一項(xiàng)行政許可，屬于經(jīng)濟(jì)范疇，目的在于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范市場主體行為；而無人駕駛航空器實(shí)名登記是滿足特定時(shí)期的管理需要所采取的一項(xiàng)行政管理措施，屬于社會(huì)范疇，主要目的在于采集信息。

　　“另外，兩者是行政管理鏈條上的兩個(gè)環(huán)節(jié)，并不重復(fù)?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人用機(jī)動(dòng)車的管理方式做類比給記者舉了個(gè)例子：“任何機(jī)動(dòng)車上路都需要取得行駛證，但若要成為營運(yùn)車輛，在取得行駛證以后，還需要申請取得道路運(yùn)輸證。無人駕駛航空器進(jìn)行實(shí)名登記僅僅是獲得無人駕駛航空器經(jīng)營許可的一個(gè)必要條件，而非充分條件，有了經(jīng)營許可證的無人駕駛航空器企業(yè)才能開展無人駕駛航空器的經(jīng)營飛行活動(dòng)。”

　　《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》包括4類經(jīng)營項(xiàng)目，即載客類、載貨類、培訓(xùn)類和作業(yè)類，而此次發(fā)布的《辦法》僅適用作業(yè)類和培訓(xùn)類的經(jīng)營項(xiàng)目，不包括載客和載貨類，這是為什么？今后民航局是否有計(jì)劃出臺(tái)包括所有經(jīng)營項(xiàng)目的總體管理辦法？

　　對于這一業(yè)內(nèi)普遍關(guān)注的問題，上述負(fù)責(zé)人解釋說，由于無人駕駛航空器從事通用航空的情形比較復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同，并且存在一定的不確定性，因此此次發(fā)布的《辦法》并未將載客和載貨類囊括在內(nèi)。

　　為了滿足載貨類無人駕駛航空器經(jīng)營活動(dòng)的實(shí)際需要，民航局于去年8月和12月分別專門批復(fù)了江西和陜西兩個(gè)無人駕駛航空器從事物流配送的運(yùn)營試點(diǎn)，旨在探索出符合無人駕駛航空器運(yùn)行特點(diǎn)的、有針對性的管理模式和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快制定相關(guān)運(yùn)營和安全管控標(biāo)準(zhǔn)，固化試點(diǎn)成果，輸出中國標(biāo)準(zhǔn)和管理模式。同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法，完善無人駕駛航空器管理的法規(guī)體系。

　　“屆時(shí)，我們會(huì)評估載貨類與《辦法》相關(guān)條款的匹配度，決定是否在同一部規(guī)章中予以規(guī)范?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人如是說。

附件：P020180409336678475193.pdf